18.03.2005. Модели проектирования электронного правительства России

версия для печати

© Шуткин Л. В., 2005.

Разрешается копирование статьи, но не ее издание.

Содержание

• Введение
• Раздел 1. Основные понятия
• Раздел 2. Сравнение целей, условий и методов создания ЭП в США и России
• Раздел 3. Опыт США в создании э-правительства
  • 3.1. Цели
  • 3.2. Условия
  • 3.3. Модели и методы
  • 3.4. Выводы
• Раздел 4. Взгляд на Россию
  • 4.1. Цели создания э-правительства
  • 4.2. Условия
  • 4.3. Модели и методы
    • 4.3.1. Модульная управленческая модель
  • 4.4. Выводы
• Заключение
• Приложение 1. Ссылки по теме
• Приложение 2. Табличное представление Классификатора бюджетных инвестиций в ИТ (США)

Введение

Идея построения электронного правительства (э-правительства) возникла в США в связи с применением в управлении страной информационных технологий (ИТ) и информационных систем (ИС), работающих на основе Интернет и всемирной паутины (WWW). ИТ и Интенет/Web позволяют существенно повысить эффективность правительственной деятельности и всех отраслей народного хозяйства страны. Поэтому сегодня около 200 стран мира создают э-правительства. Россия также приступила к созданию Федерального э-правительства и э-правительств субъектов (регионов) Российской Федерации (РФ). Российский опыт проектирования э-правительств относительно невелик. В этой связи целесообразно изучить опыт создания э-правительства США и затем использовать его в нашей стране, естественно, с учетом специфики отечественных условий.

Каждое э-правительство имеет свои особенности. Вместе с тем, у них много общего. В статье рассматриваются общие свойства э-правительств. Они определяются путем анализа пяти управленческих ссылочных моделей, используемых в США для создания э-правительства и совершенствования правил составления годового федерального бюджета в части инвестиций в ИТ. В общем случае, пять управленческих ссылочных моделей образуют, в совокупности, Архитектуру Деятельности (АД) той или иной организационной структуры, например, АД э-правительства. В частности, они образуют Архитектуру Федеральной Деятельности Правительства США (АФД США), Архитектуру Федеральной Деятельности Правительства России (АФД России), Архитектуру Деятельности федерального агентства (АД агентства) и Архитектуру Деятельности правительства региона (АД регионального правительства).

Выполненный в статье анализ управленческих ссылочных моделей и методов их применения к проектированию э-правительств основан на официальных правительственных документах США, помещенных в Интернет.

Помимо управленческих ссылочных моделей, в статье рассматривается тесно взаимосвязанный с ними 23-хпозиционный Классификатор бюджетных инвестиций в ИТ, созданный в США. Он используется чиновниками федеральных агентств США и Офисом Управления Бюджетом (Office Management Budget, OMB) в работах по составлению ежегодных федеральных бюджетов. Так как ИТ используются во всех областях федерального управления, то чиновники всех агентств США, работая с Классификатором ИТ-инвестиций, получают практические навыки применения ссылочных моделей для построения Архитектур Деятельности своих агентств.

Управленческие ссылочные модели, применяемые в США, после их обобщения и приспособления к отечественным условиям, могут быть использованы в нашей стране для построения Э-правительства России, Федерального э-правительства и э-правительств регионов. Их можно также использовать для совершенствования правил составления российского федерального бюджета.

Э-правительства информационно открыты для граждан и являются важным инструментом построения Открытого Общества. Любое э-правительство — это открытая модульная система. Поэтому для его устойчивой работы нужны нормативные документы и стандарты, строго описывающие интерфейсные границы, через которые обмениваются информацией организации, входящие в состав э-правительства. В этой связи в статье рассматривается созданная в нашей стране модульная управленческая модель. Она дополняет пять известных управленческих ссылочных моделей и позволяет моделировать функциональные и информационные границы (профили) Э-правительства России и Консолидированного бюджета РФ.

Российская Административная реформа, создание Э-правительства России и совершенствование Консолидированного бюджета РФ представляют собой взаимосвязанные проблемы. В статье показано, что пять управленческих ссылочных моделей и модульная управленческая модель составляют единую методологическую основу решения этих важных проблем.

Статья состоит из четырех разделов. В первом определяются основные понятия в области э-правительств, необходимые для понимания статьи. Во втором рассказано, каким образом в статье сопоставляются э-правительства США и России. В третьем разделе анализируется опыт США в проектировании э-правительства и в создании федеральной системы управления бюджетными инвестициями в ИТ. Четвертый раздел статьи посвящен анализу стартовой позиции России на пути к э-правительству. В разделе рассмотрены перспективы использования пяти управленческих ссылочных моделей в нашей стране. Кроме того, в нем рассматривается созданная в нашей стране модульная управленческая модель проектирования э-правительств, основанная на использовании модульных сетей. В разделе приводятся схемы модульных сетей, моделирующих ведомственную и территориальную части Информационной системы Консолидированного бюджета РФ. Статья завершается кратким Заключением.

Раздел 1. Основные понятия

Любая наука начинается с определений. Число терминов и определений в области э-правительств очень велико. Поэтому приведем определения лишь некоторых основных понятий в области э-правительств, которые помогут вам в понимании содержания статьи.

Электронное правительство (э-правительство, ЭП)

В Циркуляре № 11 Офиса Управления Бюджетом США (2003 г.) э-правительство определено как правительство, использующее в своей работе Интернет, Web-приложения, а также другие ИТ, объединенные с процессами, в которых эти технологии применяются. Это определение подразумевает, что э-правительство информационно открыто для граждан страны и объединяет взаимодействующие друг с другом правительственные и взаимосвязанные с ними частные организации для решения государственных проблем. Одним из средств достижения открытости э-правительства являются его интернет-порталы.

Примеры э-правительств:

• федеральное э-правительство США,
• федеральное э-правительство России,
• э-правительство субъекта РФ (региональное э-правительство),
• э-правительство России, объединяющее Федеральное и региональные э-правительства,
• э-правительство Европейского Сообщества.

Информационная технология (ИТ)

С точки зрения проектирования Э-правительства России, важно определить понятие «информационная технология» не вообще, а с пользой для практики. В российских законах понятие ИТ определено слишком обобщенно. Такое определение мало что дает практике управления отраслью информационных технологий.

Поэтому обратимся к Закону Клингера-Кохена. В нем информационная технология определяется как любое оборудование или взаимосвязанная с ним система или подсистема оборудования, которые используются в процессах приобретения, хранения, обработки, управления, перемещения, проверки, показов на дисплеях, переключения, обмена, передачи и получения данных или информации. При этом Закон поясняет, что понятие ИТ относится к компьютерам, их вспомогательному оборудованию, компьютерным программам, процедурам анализа и проектирования компьютерных систем, информационным услугам (включая средства их поддержки) и к иным информационным ресурсам.

Это широкое определение ИТ отвечает требованиям практики и его целесообразно использовать в российских информационных законах, в проектах построения э-правительства России и для создания бюджетного классификатора ИТ.

Понятия «данные» и «информация», фигурирующие в определении ИТ, определены в терминологическом стандарте Международной организации по стандартизации (ISO).

Примеры информационных технологий:

• XML-технология,
• UML-технология,
• компьютерная программа Rational Rose,
• некоторая конкретная компьютерная технология обучения школьников.

Ссылочная модель

Эталонная модель высшего уровня, на которую, как на образец, ссылаются модели низших уровней. Среди ссылочных моделей особый класс составляют управленческие ссылочные модели, используемые для совершенствования деятельности различных организаций, начиная с федеральных правительств и кончая предприятиями. Управленческие ссылочные модели используются для построения э-правительств, совершенствования бюджетов государств и других целей.

Примеры ссылочных моделей:

• ссылочная модель «Взаимодействие Открытых Систем» (модель OSI),
• пять управленческих ссылочных моделей:
  • ссылочная модель показателей,
  • ссылочная модель видов деятельности,
  • ссылочная модель компонентов услуг,
  • техническая ссылочная модель,
  • ссылочная модель данных.

Архитектура деятельности (АД)

Управленческие ссылочные модели в совокупности образуют Архитектуру Деятельности (Enterprise Architecture — EA), организации или системы организаций. Здесь слово «деятельность» используется в смысле «область деятельности» (enterprise). Область деятельности государственной организации, например, федерального агентства, распространяется как на государственные организации, так и на частные предприятия, взаимодействующие с данной государственной организацией.

Примеры архитектур деятельности:

• архитектура федеральной деятельности (АФД, Federal Enterprise Architecture, FEA) правительства России или правительства США,
• архитектура деятельности некоторого агентства РФ (АД агентства РФ),
• архитектура деятельности некоторого региона РФ (АД региона РФ).

Обычно подразумевается, что в область деятельности правительственной организации входят все государственные и частные организации, с которыми она взаимодействует. Например, в область деятельности некоторого федерального агентства входят как государственные, так и частные организации и предприятия, взаимодействующие с агентством.

Термин «архитектура деятельности» применяется также для обозначения областей деятельности предприятий и корпораций.

Модульные сети

Новый вид семантических сетей, представляющих наглядно (в виде схем, рисуемых на бумаге) и формально (в виде математических символьных соотношений) внутренние и внешние границы модульных систем.

Примеры модульных сетей:

• модульная сеть ведомственной части информационной системы (ИС) консолидированного бюджета РФ,
• модульная сеть региональной части ИС консолидированного бюджета РФ,
• модульные сети, моделирующие информационные процессы.

Модульные сети могут быть применены к моделированию и проектированию э-правительств и консолидированного бюджета РФ, компьютерных информационных систем, гипертекстов, виртуальных университетов. Они позволяют моделировать нейросети головного мозга и нейрокомпьютеры. Модульные сети можно также использовать в других областях знаний для решения задач, требующих модульного подхода.

Раздел 2. Сравнение целей, условий и методов создания ЭП в США и России

Для сопоставления состояния дел с построением э-правительств в США и России далее применяется следующий способ их сравнения.

Сначала (в третьем разделе статьи) даются ответы на вопросы, с какой целью, в каких условиях и какими методами создается э-правительство США. При этом основное внимание уделяется используемым в США пяти управленческим ссылочным моделям и методам их применения в проектировании э-правительства и в совершенствовании федерального бюджета США.

Затем в четвертом разделе статьи эти же вопросы формулируются в отношении России, а именно, с какой целью, в каких условиях и какими методами создается э-правительство России. Ответы на них показали, что цели создания э-правительства России такие же, как э-правительсва США, но условия резко отличаются, а управленческие ссылочные модели в России пока еще не используются. Вместе с тем, анализ показал, что эти модели должны стать методологической основой построения э-правительства России, совершенствования Консолидированного бюджета РФ, проведения российской Административной реформы и создания стабильно работающей системы государственного управления страной.

Использование в нашей стране управленческих ссылочных моделей чиновниками на всех уровнях государственного управления и, в первую очередь, на федеральном уровне, позволит избежать излишних финансовых затрат и иных потерь и объединить усилия всех федеральных агентств в общей работе построения э-правительства России.

Раздел 3. Опыт США

3.1. Цели создания э-правительства США

Основные цели создания Федерального э-правительства США определены в законодательных и нормативных документах. Эти цели заключаются в коренном улучшении деятельности Правительства и агентств США, а также в повышении степени их открытости по отношению к гражданам за счет использования в управлении страной ИТ, компьютерных сетей и, особенно, Интернет, всемирной паутины (WWW) и интернет-порталов.

3.2. Условия

Условия, в которых создается э-правительство Соединенных Штатов, сильно отличаются от российских. Построение Федерального э-правительства США происходит в рамках давно сложившейся структуры Аппарата Президента, федеральных агентств и их подразделений (бюро), стабильных связей между ними, при наличии в стране мощной индустрии производства ИТ. США имеют стабильно работающую Систему государственного управления страной, оснащенную обширным комплексом соответствующих законов и нормативных документов. В работах по совершенствованию федерального бюджета и э-правительства в США активно используются управленческие ссылочные моднли.

3.3. Модели и методы создания э-правительства США

В Соединенных Штатах давно поняли, что применение ИТ и компьютерных сетей существенно повышает эффективность всех отраслей народного хозяйства и радикально улучшает правительственную управленческую деятельность, как отдельных агентств, так и федерального правительства в целом. Чтобы ускорить этот процесс и эффективно им управлять, в США вот уже несколько лет ведется настойчивая работа по совершенствованию правил составления и утверждения федерального бюджета с учетом инвестиций в ИТ. Эта работа построена в США таким образом, что она тесно взаимосвязана с созданием федерального э-правительства. За счет объединения этих двух видов работ сокращаются затраты на построение э-правительства, типизируются ИТ и экономятся средства, затрачиваемые федеральными агентствами на приобретение и создание ИТ и ИС.

В США в работах по созданию э-правительства и совершенствованию правил составления федерального бюджета применяются пять управленческих ссылочных моделей, схематично показанных на рис. 1.

Рис. 1. Архитектура федеральной деятельности

Совокупность пяти управленческих ссылочных моделей составляет Архитектуру Федеральной Деятельности (Federal Enterprise Architecture, FEA). Рассмотрим последовательно каждую из моделей.

Ссылочная Модель Показателей (СМП, Performance Reference Model, PRM) федеральной деятельности определяет и объединяет в единую систему социальные, экономические и технические показатели результатов деятельности правительства в целом и его агентств. При этом каждый показатель уровня правительства должен иметь наименование, числовое значение и, возможно, числовой идентификационный код. Каждое федеральное агентство имеет свой набор показателей деятельности, который представляет собой Модель Показателей (МП) деятельности агентства. СМП федеральной деятельности взаимосвязана с МП деятельности федеральных агентств. Это означает, что выходные показатели деятельности агентств отображаются в СМП федеральной деятельности.

С СМП взаимосвязана Ссылочная Модель Видов Деятельности (СМВД, Business Reference Model, BRM), которая поддерживает ее. СМВД определяет виды федеральной деятельности в соответствии со специальным классификатором. Взаимосвязь СМП и СМВД означает, что результаты любой правительственной деятельности должны оцениваться соответствующими числовыми показателями. Каждое федеральное агентство имеет свою область деятельности, за работу и развитие которой она несет ответственность. Федеральная Ссылочная Модель Видов Деятельности взаимосвязана с моделями деятельности агентств.

Ссылочная Модель Компонентов Услуг (СМУ, Service Component Reference Model, SRM) обеспечивает структуру, словарь, определяющие компоненты информационной технологии и компоненты деятельности, которые соединяются воедино с помощью ИТ-инвестиции. Услуги, определяемые СМУ, не следует путать с услугами гражданам, которые определяются специальным классификатором.

СМП, СМВД и СМУ составляют группу функциональных управленческих ссылочных моделей.

Техническая Ссылочная Модель (ТСМ, Technical Reference Model, TRM) поддерживает три первые управленческие ссылочные модели (СМП, СМД, СМУ) и определяет технические, программные и телекоммуникационные средства поддержки информационных систем.

Ссылочная Модель Данных (СМД, Data Reference Model, DRM) предназначена для стандартизации данных в области федерального и территориального управления и стандартизации обмена данными между агентствами. В СМД используются XML-схемы, представляющие собой компьютерные программы, написанные на языке XML. СМД в данный момент ещё только разрабатывается.

ТСМ и СМД составляют группу технических управленческих ссылочных моделей.

Ссылочные модели Архитектуры Федеральной Деятельности в процессе составления федерального бюджета США отображаются (передаются) с уровня правительства на уровень агентств в Архитектуры Деятельности агентств (прямые отображения). После этого модели Архитектуры Деятельности агентств и «привязанные» к ним данные агентств отображаются (передаются) обратно с уровня агентств на уровень правительства (обратные отображения).

Важную роль в управлении ИТ-инвестициями и в операциях отображения ссылочных моделей США играет 23-хпозиционный Классификатор бюджетных инвестиций в ИТ (рис. 2).

Рис. 2. Классификатор инвестиций в информационные технологии

Карл Линней определил классификацию как разделение и наименование объектов. Применительно к ИТ-инвестициям классификацию можно определить как их разделение и присвоение каждой отдельной инвестиции в ИТ однозначного числового идентификационного кода. ИТ-инвестиция может не иметь наименования, поскольку она однозначно определяется своим 23-хпозиционным числовым кодом.

Рассмотрим структуру и содержание Классификатора бюджетных ИТ-инвестиций. Двадцать три кодовые позиции, обозначенные крестиками, изображают структуру Классификатора. На рис. 2 она разделена на девять групп (фасет), каждая из которых обозначена римской цифрой. Для каждой классификационной группы указано ее содержание, т. е. наименования числовых кодов, которые чиновники агентств помещают в кодовых позициях Классификатора.

Первая, вторая, четвертая, восьмая и девятая группы кодов указывают области деятельности, к которым относятся (привязываются) ИТ-инвестиции. Остальные четыре группы, а именно, третья, пятая, шестая и седьмая используются для кодовых обозначений разновидностей ИТ-инвестиций. Обратите внимание, что в наименовании каждой из этих четырех кодовых групп (III, V, VI, VII) присутствует словосочетание «информационная технология» (ИТ). Для третьей кодовой группы на рисунке указаны не только ее наименование, но и 4 значения двухкодовых позиций (01, 02, 03, 04). Это сделано не случайно, а потому что эти 4 кодовые позиции представляют собой «вершину» системы классификации информационных технологий. Вероятно, наименования этих четырех позиций можно будет в ближайшее время ввести в российский Бюджетный классификатор как его строки. При этом к строкам добавятся правила их обязательного заполнения чиновниками в бюджетах министерств и агентств.

На рис. 2 для всех групп кодов, за исключением третьей группы, указаны только наименования содержания кодовых позиций. Более детально группы кодов раскрыты в табличном представлении Классификатора, приведенном в Циркуляре № 11 Офиса Управления Бюджетом. Рисунок 2 послужит для вас полезным ключом к пониманию структуры и содержания табличного Классификатора бюджетных инвестиций, описанного в Циркуляре № 11.

В Циркуляре № 11 Классификатор представлен в виде таблицы, имеющей 2 столбца и 9 строк, по числу его структурных групп (фасет). В каждой строке первого столбца таблицы приводится полная структура Классификатора. При этом в каждой строке большими крестиками обозначена одна фасета, содержание которой раскрывается во втором столбце таблицы. В строках второго столбца Классификатора для каждой фасеты дается детальное описание правила заполнения ее кодовых позиций чиновниками агентств. В Приложении 2 приведено табличное представление Классификатора ИТ-инвестиций в переводе на русский язык.

Управленческие модели и взаимосвязанный с ними Классификатор ИТ-инвестиций отображаются (передаются) с федерального уровня управления на уровень агентств и обратно. На рис. 3 показана схема прямых и обратных отображений пяти управленческих моделей.

Рис. 3. Отображение ссылочных моделей

Прямые и обратные отображения не формальные, поскольку в них участвуют чиновники федеральных агентств и Офиса Управления Бюджетом.

В США перечисленные выше пять управленческих ссылочных моделей используются для совершенствования Системы управления страной, построения э-правительства и улучшения структуры и содержания федерального бюджета. В частности, они применяются для разработки документации, регламентирующей правила составления и утверждения федерального бюджета и бюджетов агентств. С помощью ссылочных моделей разрабатываются изменения и дополнения к правилам определения агентствами и Офисом Управления Бюджетом объемов ежегодных бюджетных инвестиций в ИТ. Более подробные сведения об использовании ссылочных моделей в США вы получите, обратившись к интернет-сайтам, адреса которых приведены в Приложении 1.

3.4. Выводы

Федеральное э-правительство США представляет собой сложную информационную систему государственного управления. Эта система постоянно совершенствуется и к настоящему времени достигла относительно высокого уровня развития. Анализ опыта построения э-правительства США позволяет сделать много полезных для нашей страны выводов. Их число велико. Поэтому ограничимся лишь несколькими следующими главными выводами:

• Работы по созданию э-правительства США проводятся в тесной взаимосвязи с совершенствованием правил составления Федерального бюджета и бюджетных ИТ-инвестиций.
• В США для создания э-правительства и совершенствования бюджета широко используются пять управленческих ссылочных моделей, составляющих Архитектуру Федеральной Деятельности.
• Чиновники федеральных агентств обучаются методам практического применения управленческих моделей в ходе практических работ по составлению годовых финансовых планов ИТ-инвестиций агентств.
• Благодаря новым правилам составления федерального бюджета, работы по созданию э-правительства организованы в США таким образом, что в них активно участвуют все федеральные агентства и их подразделения.
• В США разработан 23-хпозиционный классификатор бюджетных ИТ-инвестиций, который играет важную роль в совершенствовании федерального бюджета и в привлечении всех федеральных агентств к активной совместной работе по созданию э-правительства США.
• Для электронного обмена информацией между Офисом Управления Бюджетом и федеральными агентствами в США используется XML-схема. Она представляет собой специальную компьютерную программу, которая обеспечивает электронный документооборот в стандартных форматах между Офисом Управления Бюджетом и федеральными агентствами.

Этот краткий перечень выводов может быть продолжен.

Раздел 4. Взгляд на Россию

4.1. Цели создания э-правительства России

Цели создания э-правительства России не отличаются от целей создания э-правительства США (см. 3.1).

4.2. Условия

Стартовые условия создания э-правительства России коренным образом отличаются от условий, существующих в США.

Э-правительство России создается в сложных условиях административной реформы, меняющей не только всю структуру федеральных органов управления и выполняемые ими функции, но также функциональные, информационные и телекоммуникационные отношения между органами федерального управления. Говоря о стартовой позиции России в построении э-правительства, не следует забывать, что не так давно наша страна жила в условиях, когда ее бюджет утверждался не заранее, а в конце текущего финансового года. Сегодня это положение исправлено. Но теперь Россия должна решить другую сложную задачу — построить стабильно функционирующую систему управления страной и оснастить ее необходимым комплексом законодательных актов и управленческих нормативных документов. Построение э-правительства России и создание более совершенных правил составления Консолидированного бюджета РФ помогут решить эту актуальную задачу.

Положение осложняется необходимостью проведения в нашей стране пяти непопулярных социально-экономических реформ: монетизации льгот, реформ жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования и пенсионной реформы. На первый взгляд может показаться, что на фоне этих трудных реформ задачи совершенствования Консолидированного бюджета РФ и создания э-правительства, для решения которых нужны управленческие модели, должны отойти на дальний план. Однако это не так. Дело в том, что в процессе проведения социально-экономических реформ основным направлением деятельности Правительства становится работа с регионами России. В частности, опыт монетизации льгот показал, что ее проведение, также как и любой другой социально-экономической реформы, приводит к изменению финансовых отношений на границах между Федеральным бюджетом и бюджетами регионов. Кроме того, социально-экономические реформы требуют создания до начала их реализации большого числа нормативных документов. Для их подготовки и передачи через компьютерные сети в электронном виде нужны ИТ. Отсюда следует вывод о важности, уже сегодня, проведения активных работ по совершенствованию консолидированного бюджета, построению э-правительства России и применению управленческих моделей.

4.3. Модели и методы создания э-правительства России

В России федеральные чиновники и чиновники регионов пока еще не используют в своих работах управленческие модели. Но поскольку модели могут помочь создать стабильно работающую систему управления страной, то уже сегодня необходимо приступить к их применению в работах по проектированию федерального и региональных э-правительств и совершенствованию Консолидированного бюджета РФ.

Рассмотрим перспективы использования в нашей стране пяти управленческих ссылочных моделей. В нашей стране аналогом обширного документа Офиса Управления Бюджетом США, в котором определены правила составления Федерального бюджета США, является Бюджетный классификатор РФ. Наш бюджетный классификатор, в силу объективных причин, пока еще недостаточно подробный, особенно в части бюджетных инвестиций в ИТ. Сегодня в нем имеется только одна строка «Информатизация», охватывающая бюджетные инвестиции во все многообразные виды ИТ. В перспективе строка будет детализирована. Первым шагом к этому может стать введение в российский бюджетный классификатор следующих четырех новых строк:

• ИТ-инвестиции в область деятельности (строка 01),
• ИТ-инвестиции в автоматизированное офисное оборудование, инфраструктуру и телекоммуникации (строка 02),
• ИТ-инвестиции в архитектуру деятельности и планирование (строка 03),
• ИТ-инвестиции в системы управления грантами (строка 04).

При этом должны быть разработаны правила заполнения этих строк чиновниками министерств и агентств. В правилах можно будет поместить описания пяти управленческих ссылочных моделей, изложенные так просто, чтобы они были понятны чиновникам. Это позволит ввести управленческие модели в практику работы федеральных министерств и агентств.

Впоследствии ИТ-инвестиции могут быть детализированы в российском бюджетном классификаторе еще более подробно.

4.3.1. Модульная управленческая модель

Если мы обратимся к математическим основам построения пяти управленческих ссылочных моделей, то увидим, что они опираются на теории множеств, графов и таблиц. Наш анализ показал, что для моделирования и проектирования э-правительств и входящих в их состав информационных систем агентств, целесообразно, наряду с пятью управленческими ссылочными моделями, использовать еще одну модель, а именно модульную управленческую модель, построенную в нашей стране. Она основана на теории модулей и модульных сетях и позволяет проектировать э-правительства как развивающиеся модульные системы. Модель описывает организации, входящие в состав э-правительства, и их информационные системы с помощью рисуемых на бумаге и экранах компьютеров модульных сетей. Эти рисунки модульных сетей наглядно изображают внутренние и внешние функциональные, информационные и телекоммуникационные границы (профили) информационных систем организаций.

История построения модульной управленческой модели для проектирования э-правительств и модульных сетей такова. Во второй половине 20-го века выдающийся американский математик Гренандер создал новую теорию, которую он назвал теорией паттернов. Я ввел в теорию Гренандера дискретные ограничительные условия, что привело к построению теории модулей, модульных сетей и парадигмы модульного мышления. Модульные сети, которые представляются в виде наглядных схем, рисуемых на бумаге и экранах компьютеров, удалось применить к решению многочисленных практических задач в различных областях знаний. Одной из таких областей применения модульных сетей стали бюджетные информационные системы и э-правительства. Для их моделирования и инженерного проектирования была построена специальная модульная управленческая модель.

Модульные сети отчасти напоминают графы, но в отличие от них наглядно показывают и формально описывают внутренние и внешние границы (профили) открытых модульных систем.

На рис. 4 приведен пример применения модульных сетей. Показаны графовая и модульная сети, моделирующие информационную систему консолидированного бюджета РФ. Эта информационная система является важной частью э-правительства России.

Рис. 4. Модели ИС Консолидированного бюджета РФ

а) графовая сеть
б) модульная сеть

Как видно, графовая сеть не раскрывает деталей функциональных, информационных и телекоммуникационных отношений на границах между ИС Федерального бюджета и ИС бюджетов министерств и регионов России. Она сосредотачивает внимание разработчиков ИС консолидированного бюджета на внутренних характеристиках его компонент. Модульная сеть, наоборот, направляет внимание и деятельность разработчиков ИС и государственных чиновников на строгое документальное описание функциональных, информационных и телекоммуникационных характеристик границ между бюджетными информационными системами, составляющими ИС консолидированного бюджета РФ.

Модульная сеть, показанная на рис. 4, представляет информационные системы бюджетных систем в виде модулей, которые взаимодействуют между собой. При этом прямоугольники представляют тела модулей, а линии и треугольники изображают выходы и входы бюджетных ИС. Треугольники, соединенные в ромбы, называются связками модульной сети. В данном случае связки сети изображают протоколы взаимодействия бюджетных ИС. Причем связки сети считаются соединенными, если протоколы взаимодействия согласованы между двумя взаимодействующими бюджетами. Связки разъединены, если протоколы взаимодействия не согласованы.

По поводу рис. 4 можно высказать следующее замечание. Государственные чиновники обычно отлично знают всё, что происходит внутри их собственных министерств и агентств. Но зачастую они плохо представляют, каким образом они должны взаимодействовать с другими министерствами и агентствами, чтобы совместно с ними решать государственные задачи. Подобная «болезнь» присуща чиновникам всех стран. Модульные сети и модульная управленческая модель направляют внимание чиновников на согласование границ обмена информацией между агентствами. Тем самым, модульные сети помогают лечить эту бюрократическую болезнь.

На основе модульных сетей строятся таблицы протоколов взаимодействия информационных систем. Например, модульные сети можно использовать для составления протоколов взаимодействия ведомственной и территориальной частей ИС консолидированного бюджета. На рис. 5, в качестве примера, показана таблица протоколов взаимодействия ведомственной части ИС.

Рис. 5. Таблица протоколов взаимодействия ведомственной части Консолидированного бюджета РФ

Показано, что с помощью 16-ти протоколов федеральной части консолидированного бюджета РФ может быть составлен типовой протокол взаимодействия, объединяющий те части 16-ти протоколов, которые являются для всех них общими.

Таблица протоколов взаимодействия на рис. 5 одномерная, так как модульная сеть, для которой она построена, имеет структуру типа «дерево». Для других типов структур модульных сетей (например, структур типа «сеть») могут быть построены двумерные таблицы протоколов взаимодействия. Для развивающихся информационных систем, у которых отношения на границах между модулями изменяются во времени, могут быть построены таблицы протоколов, отображающие будущие состояния интерфейсных границ. Подробное описание модульной управленческой модели и протоколов взаимодействия информационных систем выходит за рамки данной статьи. Этому будет посвящена специальная публикация.

Чтобы разработчики ИС могли быстро и аккуратно рисовать схемы модульных сетей и таблицы протоколов взаимодействия ИС, а затем распечатывать их на бумаге и помещать в проектной документации информационной системы, необходимо разработать специальную компьютерную программу. Она будет представлять собой графический пакет, поддерживающий метод Модульно-ориентированного анализа и проектирования ИС. Пакет, в определенной мере, аналогичен программе Rational Rose, поддерживающей язык UML и метод модульно-ориентированного анализа и проектирования компьютерных систем.

Подробные сведения о модульных сетях, теории модулей и модульном мышлении вы найдете в статьях «Парадигма модульного мышления в компьютерной науке и практике» и «Революция в мышлении о модульных системах». В этих статьях рассказано, что люди чаще всего рассуждают о структурах и содержании систем с помощью таблиц и семантических графовых сетей. Показано, что модульные сети дают людям, дополнительно к табличному и графовому методам мышления, новый, модульный метод мышления о структурах и содержании систем, состоящих из модулей с попарно соединенными выходами и входами. В статьях также с помощью математики показано, что формальные описания графов и таблиц могут быть получены из формальных описаний модульных сетей.

4.4. Выводы и рекомендации

В результате анализа опыта построения з-правительства США и перспектив использования управленческих ссылочных моделей в проектировании э-правительства России можно сделать полезные для нашей страны рекомендательные выводы. Вот некоторые из них:

• Построение э-правительства России, открытого по отношению к гражданам, должно быть декларировано в правительственных документах, как одна из целей административной реформы.
• В работах по проектированию э-правительства и совершенствованию консолидированного бюджета РФ следует использовать пять управленческих ссылочных моделей и созданную в нашей стране модульную управленческую модель.
• Необходимо, например, для бюджетного процесса 2006 г., включить в российский бюджетный классификатор четыре дополнительных строки. Тогда заранее (в 2005 г.) должны быть составлены правила заполнения этих строк чиновниками в годовых бюджетных планах агентств. В правилах можно будет поместить в качестве приложения описание управленческих ссылочных моделей, с тем чтобы государственные чиновники поняли их значение в управлении страной на практике, в ходе выполнения конкретных работ по составлению годовых финансовых планов своих агентств.
• Работы по созданию э-правительства и совершенствованию консолидированного бюджета РФ следует согласовать между собой с помощью Классификатора бюджетных ИТ-инвестиций.

Этот перечень рекомендательных выводов может быть расширен.

Заключение

Материалы статьи показывают, что управленческие модели необходимо использовать в России как методологическую основу проведения административной реформы, построения э-правительства и совершенствования консолидированного бюджета РФ.

Модульные сети и построенные на их основе таблицы протоколов взаимодействия информационных систем помогут решать задачи анализа, проектирования и стандартизации интерфейсных границ э-правительств, бюджетных и иных информационных систем.

Приложение 1. Ссылки по теме

• FEA-PMO — сайт Архитектуры Федеральной Деятельности США. Содержит описание ссылочных моделей.
• Дополнительные инструкции к 2006 финансовому году по улучшению качества данных АФД США (FY06 FEA Additional Instruction). PDF (244 Кбайт)
• OMB — сайт Офиса Управления Бюджетом США.
• Циркуляр № A130 Офиса Управления Бюджетом (OMB Circular A-130). PDF (92 Кбайт)
• Раздел 53 Циркуляра № A11 Офиса Управления Бюджетом. PDF (297 Кбайт)
• Документ Инициативы Президента США по Э-правительству (President's E-Gov initiatives). www.whitehouse.gov
• Закон Клингера-Кохена. США, 1996.
• Rational Rose — графический пакет, помогающий системным аналитикам и программистам рисовать UML-диаграммы на экранах компьютеров и распечатывать их на бумаге.
• UML. Unified Modeling Language — универсальный язык анализа и проектирования сложных систем, в которых важную роль играют компьютерные программы. Широко используется для анализа и проектирования информационных систем и их компьютерных программных средств.
• XML. eXtensible Markup Language — расширенный язык разметки.

Приложение 2. Табличное представление Классификатора бюджетных инвестиций в ИТ (США)

Для обновления старых и подготовки новых бюджетных данных, в соответствии с разделом 53 Правил составления федерального бюджета США, чиновники агентств используют следующий 23-хпозиционный Классификатор бюджетных ИТ-инвестиций.

Статью "18.03.2005. Модели проектирования электронного правительства России" Вы можете обсудить на форуме.